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中美矛盾已成南海最大變量,如何看待局勢走向?

2020-10-10 09:34:06       来源:中美聚焦

2019年下半年開始南海局勢進入新一輪動蕩。新冠疫情以來,部分爭議方和域外國家更是變得日益焦慮,各種軍事、外交和經濟動作不斷,南海形勢愈發緊張,各大媒體甚至在談論中美南海戰爭。影響南海局勢的因素究竟有哪些?未來最可能出現什麽樣的發展走向?這些都需要冷靜評估。


中美軍事競爭風險加劇,但爆發主動性戰爭概率仍較低


長期觀察南海局勢的研究者們幾乎一致認爲,中美矛盾已經成爲左右南海局勢發展的最大變量。出于中美戰略競爭的考慮,十余年來美國在南海爭議問題上的立場已從“相對中立”到“選邊站”,直至“直接介入”,其政策著力點也已經從原來的管控爭議和利用爭議,演變爲制造爭議和鼓勵摩擦。在軍事上,美國在戰略、戰術和操作層面都加強了針對中國的各種准備。


中美競爭中,中國是相對被動的一方。主觀上,中國並不希望在包括南海的周邊地區與美國進行地緣政治競爭。“地緣競爭”在中國的政策和智庫圈子裏都不是一個好詞,中國總體上是克制的。但中方克制政策的問題在于,即便它並無挑戰美國的戰略意圖,但中國在南海的維權行動和力量發展本身也會被美國看成對其亞太海上主導地位的威脅。中方可以控制自身在南海的主動行動和主動作爲,然而只要中國保持目前的崛起勢頭,其力量和能力就會不斷增長,就會被美國等國視爲中國意圖挑戰美國地位甚至控制整個南海。而且,面對美國在南海愈來愈強的軍事存在和活動,中方也不可能等閑視之,必然會采取相應的反制措施。


因此長期來看,中美在南海的矛盾加劇難以避免。現在的不確定性是,這種競爭能否受到一定的控制?雙方是否會以戰爭方式攤牌?雙方都在強調危機管控,因此主動性戰爭的概率較低,但意外事件和意外沖突的風險較高。


島礁爭議可控,但海洋權益之爭趨于緊張


2002年的《南海各方行爲宣言》簽署後,雖然爭議各方互相指責,但都遵守了“不新占無人島礁”的共識,島礁控守的現狀基本得到保持。但隨著各國依據《聯合國海洋法公約》有關專屬經濟區和大陸架制度的實踐,海域劃界之爭自2009年以來就愈演愈烈。


2016年7月12日“南海仲裁案”裁決結果出台後,越南、馬來西亞、菲律賓和印度尼西亞開始調整自己的政策,基本上否定與中國在南海中南部存在任何的劃界爭議。如果說之前還有些隱晦和遮遮掩掩,那麽2019年12月12日馬來西亞新的外大陸架劃定提案則刺激相關國家高調引用“南海仲裁案”裁決結果,並出現了一輪罕見的外交照會戰。


2019年12月12日,馬來西亞向聯合國大陸架界限委員會提交了其2017年即已制作完成的沙巴州向北延伸的200海裏外大陸架外部界限申請。其地理範圍涵蓋了南沙群島大部分海域,與中國所主張的南海“斷續線”及南沙群島可享有的200海裏專屬經濟區和大陸架重疊,同時涉及南沙群島部分島礁是作爲南沙群島領土整體的一部分還是作爲大陸架一部分的地位及歸屬問題。對此,中國于同日向聯合國秘書長遞交照會,重申“中國對南海諸島,包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島享有主權;南海諸島享有內水、領海毗連區;南沙群島享有專屬經濟區和大陸架;中國在南海享有曆史性權利”。


隨後,越南、印尼、美國、馬來西亞、英國、澳大利亞和英法德三國紛紛向聯合國提交照會,認爲中國在南海主張的曆史性權利超出《公約》,不符合《公約》所反映的一般國際法,並反對中國在南海以群島整體主張海洋權利。


除外交行動外,在仲裁案裁決結果和域外國家的鼓勵下,越南、馬來西亞和印尼等國在爭議區域的行動也愈發大膽和激進,頻頻挑起漁業沖突和進行單邊油氣開發。


而在中國看來,這些爭議由來已久,中國對“南海仲裁案”奉行“不接受、不參與和不承認”的三不政策,除了上述這些國家,國際上多數國家並不認可仲裁案的做法和裁決。如果任何國家漠視爭議存在,采取單方面侵權措施,中國不得不用行動來證明爭議的存在。


未來,以單邊油氣資源開發和漁業活動爲主要摩擦點的海域劃界之爭還將繼續發酵,暫時看不到緩解的可能。


南海規則和秩序之爭短期內難見分曉


中國、美國和東盟是影響東南亞地區秩序走向的三大主要力量,短期內三方很難找到最大公約數,任何一方也很難發揮主導作用。中國的傳統影響主要在政治和經濟層面,安全影響較弱;美國對東盟國家的安全影響很大,政治經濟影響則相對較弱;東盟因爲不同國家在南海等問題上看法不同,導致其內部有較大撕裂,很難在該問題上發揮領導作用。


中國和東盟國家正在進行的“南海行爲准則”磋商是構建開放型區域秩序的積極嘗試,目前已經進行到第二讀,由于新冠疫情的影響,三年(2021年)內完成磋商的願景恐難以達成。而且,由于談判已進入實質磋商階段,隨著實質條款會涉及到談判各方的切身利益,討價還價的難度和複雜程度也在加大。


中國雖然對外宣示了三年的談判期限,但這僅僅是中國的願望和決心,具體能否盡快談成還取決于各東盟國家的意願是否同步。目前,越南等部分相關方態度較爲激進,提出了很多不切實際的方案,談判誠意很值得懷疑。


另外,美國等域外大國的態度發生了較大變化。特別是美國將准則的磋商和成功看作中國影響力的上升,而這是美國不願意看到的,因此它對准則磋商的態度發生嚴重倒退,從原來的“積極支持”到“消極觀望”,再到“直接反對”。美國通過公開表態和多邊及雙邊平台,不斷渲染“中國控制磋商進程,建立排他性秩序”,給准則磋商帶來了新的變數。


需要指出的是,即便准則磋商順利完成,我們也不宜對其寄予過高期望。中國多次重申,“准則不是解決南海爭議問題的平台”。准則能在一定程度上規範各國行爲,增進互信和管控分歧,但確有自身的局限性。


面對美國搞的“印太戰略”和印太“海洋安全合作倡議”,多數東南亞國家明確表示不願意參加排他性的安全機制,但對借助美國資源加強自身能力建設卻都未拒絕,美國與東南亞國家的軍事安全合作正在不斷加深。


在美國致力于在該地區搞大國競爭,圖謀建立排他性海洋安全秩序的背景下,圍繞南海規則與秩序的競爭會日益激烈,三方的折沖會使得該地區長期處于“亞秩序狀態”,即缺乏一種公認或有效的強有力秩序。但在總體和平競賽的前提下,各方動作都會受到較大限制。各方都有興趣加強危機管控,自然也就不是完全的“無政府狀態”,南海形勢將繼續在“叢林法則”和“共同家園”之間徘徊。


總之,未來一段時期,大國競爭、海域劃界摩擦和秩序博弈都會有不同程度加劇,談判和妥協都會愈發困難。這種競爭和博弈大概率有望保持總體和平可控,但不確定因素正在增多。另外,南海作爲一個區域熱點將極大消耗相關國家的軍事、執法和外交資源。


(作者胡波,“南海戰略態勢感知計劃”主任)